אכן, סעיפים רבים בחוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד–2013 (להלן: "חוק הריכוזיות" ו/או "החוק") עוסקים בגופים אלה, במטרה להפחית את הריכוזיות הכלל-משקית במשק הישראלי ולהגביר את התחרות, אולם ייתכן שתופתעו לשמוע כי חלקים מסוימים בחוק עוסקים גם באזרח הקטן, אשר בשל עיסוקו הפך גם הוא ל"גוף ריכוזי", כהגדרתו בחוק, למרות שלא תזהו את תמונתו ושמו כאושיה המוכרת לציבור.

נתחיל בהקדמה קצרה- מהי ריכוזיות כלל-משקית? 

ריכוזיות כלל-משקית הינה תופעה בה נכסים רבים ומשמעותיים במשק מוחזקים בידי מספר קטן של שחקנים, אשר צברו כח רב, בין היתר, בעקבות הזכויות שהוקצו להם ו/או הנכסים שבידיהם. 

נתח גדול של הפעילות הכלכלית במדינת ישראל נשלט בידי מספר מצומצם יחסית של בעלי הון. חוק הריכוזיות נועד להפחית את הריכוזיות הכלל-משקית במשק הישראלי ולהגביר את התחרות, כאמור לעיל. 

כאשר המדינה מקצה זכויות שונות בנכסים ציבוריים לגופים פרטיים, להקצאתן של זכויות אלו השפעה משמעותית על מבנה המשק, ובכלל זה על מידת התחרותיות בענף הרלוונטי להקצאה ועל מידת הריכוזיות הכלל–משקית. החוק נועד, בין היתר, לקבוע מתווה להקצאה ראויה של זכויות אלה. 

חוק הריכוזיות כולל 3 פרקים עיקריים:

• שקילת שיקולי ריכוזיות כלל-משקית ושיקולי תחרותיות ענפית בהקצאת זכויות (פרק ב' לחוק) – נראה כי זהו החלק שאולי פחות מוכר לציבור מאחר והוא עוסק בהנחיות להפעלת שיקולים בעת קבלת החלטות עתידיות על הקצאת זכויות (זיכיונות, רשיונות וכיו"ב), והשלכותיו פחות "רייטינגיות" בתקשורת מאחר ולא חייבו ביצוע שינויים מידיים במבנה המשק והחברות, בשונה משני החלקים הנוספים שבחוק. דהיינו, כאשר המדינה מקצה זכויות שונות בנכסים ציבוריים לגופים פרטיים, להקצאתן של זכויות אלו השפעה משמעותית על מבנה המשק, ובכלל זה על מידת התחרותיות בענף הרלוונטי להקצאה ועל מידת הריכוזיות הכלל–משקית. החוק נועד לקבוע מתווה להקצאה ראויה של זכויות אלה. 

• הגבלת השליטה בחברות במבנה פירמידלי – הנושא דובר רבות בתקשורת, בין היתר, מאחר ויישום החוק הצריך שינויים במבנה חברות האחזקה שהיה מקובל במשק הישראלי.

• הפרדה בין גופים ריאליים משמעותיים ובין גופים פיננסיים משמעותיים – גם לפרק זה בחוק השלכות שהצריכו שינויים באחזקות של חברות, ובעלי עניין נאלצו לבחור בין המשך אחזקה בנכסים פיננסיים לבין המשך אחזקה בנכסים ריאליים שהיו בבעלותם. 

מאמר זה דן בחלק החוק העוסק בהקצאת זכויות לגופים ריכוזיים, והנוגע הן לחברות ענק וטייקונים והן, במקרים מסוימים, גם לאזרח הקטן, ובבחינה הכלכלית הנדרשת במסגרת זו. 

פרק ב' לחוק עוסק בשקילת שיקולי ריכוזיות כלל-משקית ושיקולי תחרותיות ענפית בהקצאת זכויות. מטרתו של פרק ב' לחוק הינה להקנות למאסדרים (רגולטורים (סמכות לשקול את השיקולים הרלוונטיים - שיקולי תחרותיות ענפית ושיקולי ריכוזיות כלל–משקית- בעת הקצאת זכויות, כדי להבטיח את הגברת התחרותיות הענפית ואת ביזור הריכוזיות הכלל–משקית במסגרת הליכים של הקצאת נכסים על ידי המדינה, ולהסדיר את השימוש בסמכות זו.

חלק זה בחוק הריכוזיות נועד, בין היתר, להסדיר את אופן חלוקת הזכויות בנכסים ציבוריים (כגון, הענקת רישיונות וזיכיונות), כך שיפחית את הריכוזיות הכלל-משקית ויקדם את התחרות הענפית, ובפרט בתחומי תשתיות חיוניות, אשר בחיוניים ביותר בהם נמנים, ייצור ואספקת חשמל, שירותי מים וביוב, דלק, גז טבעי, וטלפוניה קווית. טלפוניה ניידת ותחבורה כלולים אף הם ברשימת התשתיות החיוניות, אם כי פחות מחמשת הראשונים. 

בנוסף, החוק מונה במפורש בין הגורמים המוגדרים כגורם ריכוזי- "גורם בעל השפעה בתחום השידורים או העיתונות הכתובה", לרבות בעל זיכיון או רישיון לשידורים לפי חוק הרשות השנייה, לרבות בעת הארכת תקופת זיכיון לבעל זיכיון קיים. 

בעת הענקת זכויות בנכסים ציבוריים לגוף שהוגדר גוף ריכוזי, על הרגולטור הרלבנטי לפנות אל ועדת הריכוזיות ולבקש את חוות דעתה לגבי השלכות הענקת זכות זו. במקרים רבים מצרף הרגולטור לבקשה, חוות דעת כלכלית שהוכנה עבורו הבוחנת את ההשלכות הכלכליות של הענקת הזכות וכוללת המלצה בנושא הנדון.

בין הסוגיות שעלו לפתחה של ועדת הריכוזיות - הענקת רישיונות לחיפוש גז לדלק ושברון, קביעת תנאי סף להתמודדות במכרז לערוץ חדשות, מיזוג בין רשת לערוץ 10, השתתפות ניאופארם במכרז להפרטת דואר ישראל ועוד, וכן שאלות לגבי הארכת זיכיונות רדיו אזוריים המוחזקים בידי גופים ריכוזיים.

מהי הבעיה בגוף ריכוזי?

החשש מפני העוצמה וההשפעה שיוצרת ההחזקה של הגורמים הריכוזיים כלפי המדינה עמדה בבסיס השיקולים לגבי הקצאת זכויות אליהם התייחסה הוועדה להגברת התחרותיות במשק, כפי שהוצג בדוח הוועדה:

"לריכוז הבעלות בתשתיות חיוניות יכולות להיות השפעות מרחיקות לכת על רווחת הציבור בטווח הארוך. כך למשל, העובדה שגורמים פרטיים מעטים מחזיקים בחלק משמעותי מתשתית חיונית, עלולה בתנאים מסוימים להקנות לגורמים אלו יכולת מיקוח והשפעה עודפת מול המדינה, גם אם לא לעניין עצם הקצאת הזכויות, אלא לאחר ההקצאה האמורה. אחזקה משמעותית זו עלולה לשמש מנוף לקניית כוח רב בשווקים אחרים, כולל כוח שאינו כלכלי דווקא". 

כאשר מאסדר נדרש לשקול שיקולי ריכוזיות כלל-משקית בהקצאת זכויות, עליו לשקול את ההשפעה של הקצאת הזכויות לגורמים ריכוזיים על כוח המיקוח או ההשפעה של גורמים אלו על מקבלי ההחלטות, הן בדרג המאסדר (הרגולטור) והן בדרג הפוליטי (חכי"ם וממשלה).

שיקולי ריכוזיות כלל-משקית שונים משיקולי התחרות הענפית, אשר מקובל לבחון במסגרת דיני התחרות וההגבלים העסקיים, בשני מימדים: (1) מקור היכולת לייצר פגיעה, אשר אינו נובע מכח שוק ענפי...אלא מכח מיקוח של השחקן כלפי דרג מקבלי ההחלטות, (2) סוג הפגיעה האפשרית, שטבעו פגיעה כללית יותר באינטרס הציבורי ולאו דווקא פגיעה בתחרות.

מתי הגדרת גוף ריכוזי עשויה לחול על "האזרח הקטן"?

כאמור לעיל, על פי החוק, "גורם בעל השפעה בתחום השידורים או העיתונות הכתובה", לרבות בעל זיכיון או רישיון לשידורים לפי חוק הרשות השנייה, מוגדר כגורם ריכוזי. החשש הריכוזי בהקשר זה נובע מהיות התקשורת בעלת השפעה על השיח הציבורי ובשל כך גם על קובעי המדיניות, ומתמקד בתקשורת חדשותית ואקטואלית.

בתחום הרדיו האזורי קיימים מספר מבני אחזקה הכוללים אחזקה משמעותית של בעל מניות אחד במספר תחנות רדיו אזורי במקביל. חלקם מחזיקים באחזקות משמעותיות גם בתחומי תקשורת נוספים, וחלקם מחזיקים רק ביותר מתחנת רדיו אחת. 

בעת הארכת תקופת זיכיון לבעל זיכיון קיים המחזיק ביותר מתחנת רדיו אזורי אחת, יש לשקול שיקולי ריכוזיות כלל-משקית, הבוחנים את מידת כח המיקוח של בעל המניות המוגדר כגורם ריכוזי על מקבלי ההחלטות, והנבחן באמות מידה שונות, כגון, ניתוח מאקרו-כלכלי של פעילותו, עוצמתו היחסית בתחום התקשורת החדשותית ועוד, ובנוסף, על המאסדר לשקול שיקולי תחרותיות ענפית, הבוחנים את מידת קיומו של כח שוק העלול לגרום לפגיעה משמעותית בתחרות. מבחנים אלו מבוצעים הן כאשר מדובר בגוף ריכוזי גדול ומוכר במשק, והן כאשר מדובר באחזקה בשתי תחנות רדיו אזורי בלבד, אשר בעל המניות בהן אינו דמות ציבורית מפורסמת.

עם זאת, המחוקק הכיר בכך שמדידת הריכוזיות הכלל-משקית מחייבת מבחן מורכב, המושפע ממאפיינים המשתנים בין הקצאות שונות, בהתאם לשחקנים ותחומי הפעילות הרלוונטיים, כפי שהובא בדברי ההסבר לחוק:

"שיקול זה ייבחן בשים לב לתחומי הפעילות הנוגעים לעניין ולזיקה ביניהם, שכן בכל תחום משמעותם של שיקולים אלה עשויה להיות שונה, בין השאר, בשל נתונים הנוגעים למבנה התחום, זהות הגורמים הפועלים בו, משמעותו וחשיבותו המשקיים והציבוריים, והזיקה בינו לבין תחומים אחרים".

היבטי תחרותיות ענפית דורשים גם הם התייחסות פרטנית למאפיינים הייחודיים של הקצאת הזכות, השחקנים ותחומי הפעילות.

בשל הבחינה הכלכלית הפרטנית המבוצעת בכל הקצאת זכות לגוף ריכוזי, והמוגשת לאישור וועדת הריכוזיות, הרי שבהינתן שהגוף הריכוזי המדובר הינו אכן "האזרח הקטן", קיימת סבירות גבוהה ביותר שבעקבות הבחינה המקצועית ושקילת השיקולים הרלבנטיים תאושר הקצאת הזכות, ויוארך זיכיונה של תחנת הרדיו האזורי.